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第三方參與社會穩定風險評估的問題及對策

2016-10-19  來自: 陜西政法網 瀏覽次數:432

隨著社會穩定風險評估工作不斷深入,由決策主體或項目單位實施的評估活動經常引發外界“自己評自己”的質疑,消解了評估結果的客觀性。為此各地紛紛引入第三方機構參與社會穩定風險評估工作,增強了評估結果的說服力,使評估工作逐步走向專業化。但實踐中發現多地第三方評估尚處探索階段,存在諸多不足和薄弱環節,急需加以改進。

一、存在的問題

1、缺少專業機構。目前絕大多數的評估工作堅持“誰主管、誰負責、誰實施、誰評估”的原則,評估工作大多由項目建設單位實施。有些地方雖然正在逐步推行第三方評估,但承擔第三方評估工作的多是一些工程咨詢公司,經工商局同意后在其經營范圍中增加了“社會穩定風險評估”的內容,咨詢公司搖身一變開始承攬社會穩定風險評估的業務。此類公司的資質認定、業務管理、權利義務承擔均不夠明確,行業管理尚是空白。這種半道“改造”出來的第三方評估只是咨詢公司的“跨界作業”,并不屬于專門機構的專業化評估。

2、缺少專業人員。目前開展第三方評估業務的公司,其工作人員的專業背景大多是建筑設計、土木工程、給排水工程、水電供暖工程等,極少有社會學、經濟學、法學等教育背景的人員參與,許多人沒有經過專業的社會穩定風險評估培訓,而是根據個人做工程的經驗進行評估。不同公司在評估報告中經常出現調查員、評估信息員、評估員等不同稱謂,其表述是否屬于專業職稱依據不明,外界茫然不知。而這些參與者有無評估工作的上崗證以及如何取得從業資格等均缺乏依據,評估人員管理處于各行其是的狀態之中,第三方評估與“專家評估”的要求相去甚遠。

3、缺少專業標準。由于專業性建設先天不足,各評估公司缺乏統一的評估標準,使得實踐中第三方社會穩定風險評估基本處于因人而異、自行其是的狀態之中,不同公司的評估方法、評估標準、評估結論包括評估報告的寫法參差不齊、彼此迥異,甚至同一事項不同人員很可能得出不同結論。實踐中有些評估者往往是誰給錢就給誰評出相對有利的結論,評估結論有時甚至完全被評估費綁架。比如調查中發現某第三方評估公司對一重大項目進行評估中,調查問卷顯示73%的城市居民對拆遷方案不了解,78%的農村村民對拆遷方案不了解,評估人員居然將此狀況評為低風險。

4、無救濟途徑。近年來雖然越來越多的項目引入第三方評估機制,但評估結論缺乏說服力,甚至屢受質疑、指責。比如有些評估意見把低風險事項評為中風險、高風險,當地政府和項目委托方不愿接受;有些評估結論與涉事的其他第三方發生了明顯沖突,比如在現代農業觀光園旁邊建設高排放的化工廠,將化工廠項目評為低風險,對農業觀光園利益埋下了潛在隱患。這種情況下,持不同意見者往往對評估結論沒有救濟途徑,是委托本市的另一家評估公司重新評估,還是提請省上高一級別的評估公司進行復核,目前相關規定不明確,持異議者沒有清晰、有效的救濟路徑。

二、對策建議

第三方評估是社會穩定風險評估的必然方向,理論界給予好評,實務界也充滿期待,在逐步探索完善的基礎上,必須推動該項工作規范化發展。

 

1、細化資質管理。首先要規范評估公司的資質認定。建議由省、市工商部門(由省級工商部門)統一標準,確認第三方評估公司的業務資質,在經營范圍中明示開展社會穩定風險評估的項目內容,防止自我授權和超范圍經營。對取得資質的公司應加強監管,按照公司法的相關規定,實行年度審核制度,相關情況及時向社會公告。其次要規范評估人員資格管理。對評估人員應建立專業的資格管理系統,建議設立評估師、助理評估師、評估員、助理評估員、評估調查員、評估信息員等管理序列,由勞動人事部門統一制作、授發上崗證和資格證書,明確業務培訓、業績考核、職稱晉升等工作程序,用專業化、行業化的辦法管理評估員隊伍。

2、制定技術標準。近年來我國各級質量技術監督部門正在積極推進社會管理事項的技術標準制定,建議各級維穩辦和質量技術監督部門聯手,統一制定第三方評估工作技術守則,使第三方評估逐步標準化。作為提供社會技術性 服務的中介組織,第三方評估公司應成立行業協會,加強行業自律。目前民政部規定30家以上社團組織方能成立行業協會,市一級條件尚不具備的情況下,建議以省為單元成立第三方評估公司協會,制定行業章程及工作標準,推動第三方評估自我規范。

3、明確權責和救濟途徑。第三方評估公司的評估活動完全系市場行為,亦應按市場運作的辦法規制其評估行為,基本原則是權責相一。評估公司在獲取評估費收益的同時,對評估失當行為相應擔責,比如對評估過程不細不實、評估結論明顯偏差的處以罰款、取消個人評估資格、降低公司資質等級、停止公司評估業務等,讓其評估活動承擔一定的質量風險。同時應規定評估異議的救濟途徑,如果委托方或第三方對評估結論不服,可向上一級評估公司提出復核、復議申請,建議借鑒仲裁程序,設立風險評估專家委員會,由專家組提出意見,對評估異議進行救濟。

4、統一收費標準。一是確定合理的收費標準。評估費用不宜太高太低,使得評估公司既有一定的利潤空間,又帶有若干公益性質,既不能出現暴利現象,也要防止相互之間壓低收費標準惡性競爭。建議評估公司的利潤空間可定為評估成本的一倍為限。二是適當控制評估公司的數量。按照本地風險評估數量的多少核算出業務市值,按照一倍獲利率推算出利潤空間,然后合理確定評估公司的數量。既不能數量太小使之形成壟斷,又不能數量太多使其惡性競爭無錢可賺,要保證第三方評估具有一定的積極性和業務提升空間。三是理順評估費支付方式。目前適用的誰委托評估誰支付評估費的辦法弊端頗多,建議采用政府購買服務的方式由地方財政統一支付評估費。這種模式可使評估公司真正中立起來,便于評估工作真正走向專業化。

5、引入律師參與第三方評估。對重大項目可由工程咨詢公司開展第三方評估,對社會管理類的重大決策活動,建議引入律師參與評估活動,亦可由具備相應資質的律師事務所開展第三方評估。這種模式具有以下優勢:一是人員優勢。建設工程類咨詢公司開展第三方評估,其評估人員大多為工程建筑類的工程師,擅長于分析、解決技術性問題,對于社會性問題往往經驗不足、認知淺顯。而律師長期從事法律和社會服務工作,具有豐富的社會工作經驗,對各類社會矛盾認知相對廣泛而深刻,其知識背景和工作性質往往更能在社會穩定風險評估中找到契合點;二是效果優勢。工程咨詢公司開展評估工作,往往對風險化解認識不深,提出的化解措施經常是“加強宣傳、依法辦理、落實責任”等泛泛之論。而律師則能抓住風險生成以及預防化解的關鍵點,擅長運用法治思維和法治方式解決相關問題,能直接參與并有效引導社會矛盾化解工作,處置風險的能力明顯高于工程咨詢類的評估公司。三是范圍優勢。社會穩定風險評估的主要對象是重大決策活動,建設咨詢公司往往只能做工程項目類的評估,對政府的重大決策事項不能也無力評估。而律師隊伍中有多人擔任各級政府的決策咨詢專家或行政執法部門的法律顧問,直接參與重大決策的前期論證和地方法規的調研出臺,完全有能力和條件參與重大決策事項的社會穩定風險評估。建議充分發揮律師職業優勢參與社會穩定風險評估,各縣區篩選1-2家能力強、執業聲譽高的律師事務所作為第三方開展社會穩定風險評估工作,與工程類咨詢公司相互補充,咨詢公司重點做好建設項目評估,律師事務所重點做好重大決策評估,實現“錯位”經營。各市遴選10-15名左右的律師進入風險評估專家庫,參與各類社會穩定風險評估工作。建議特別重大的決策事項或工程項目,應由律師進行“法治風險”評估。在風險預警化解過程中,鼓勵律師參與,通過開展普法宣傳、參與訴訟代理、提供法律援助等手段,用法治方式解決相關問題。

6、建立區域性評估平臺。目前多地將重大事項交由第三方評估公司實施,對于大量的一般性事項全部交由第三方評估公司并不現實,原因是其無力包攬,管理成本亦太高昂。建議設立區域化評估平臺,以縣區為單位,每縣區設立一個評估中心,該評估中心作以下定位:(1)機構性質:社會中介組織,由民政局監管、維穩辦指導;(2)評估對象:承接第三方評估公司受理之外的、原先由職能部門、建設單位和鎮街綜治維穩中心實施的“次重點”評估事項;(3)運行方式:采用市場運作、政府購買服務的方式集中開展評估:(4)工作程序:相對于第三方評估公司的重點評估,宜采取相對簡易的“速裁”方式。通過設立縣區評估中心,逐步承接第三方評估公司受理之外的其他評估事項,把項目單位剝離出來,使職能部門和基層鎮街綜治維穩干部解脫出來,改變基層干部既當運動員又當裁判員的不合理狀況,使評估工作專職化,確保評估結論客觀中立。


關鍵詞: 風險評估           

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