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社會穩定風險評估工作的問題及對策探析

2016-10-17  來自: 陜西政法網 瀏覽次數:385

內容摘要:雖然社會穩定風險評估工作在各地得到普遍推行,但實踐中仍存在較多不足,主要是思想認識不到位、評估方法科學性不足、評估效果不理想、制度建設不完善等。對此必須強化風險意識,強化機制制度建設,積極創新工作方法,加強評估人員隊伍建設,不斷規范第三方評估工作,嘗試風險評估地方立法,以此推動此項工作持續發展。

關鍵詞:社會穩定風險評估 問題  對策

近年來,隨著風險意識深入人心,社會穩定風險評估在各地普遍推行,“源頭治理”工作取得顯著成效。但實踐中發現由于意識觀念、方法措施、制度保障等方面的原因,此項工作發展并不平衡,工作中尚存在較多薄弱環節,急需加以完善。

一、存在問題

雖然社會穩定風險評估工作迅速發展,也取得一定成績,但通過實地調研,發現以下方面還存在一定的不足之處。

(一)思想認識不到位

1、收窄了工作面,壓低了工作標準。不穩定風險是目前影響我國經濟社會發展的最突出問題,維護穩定成為各級黨政機關壓倒一切的首要任務。學者指出,我國轉型期的社會風險源包括經濟生活風險、政治生活風險、社會生活風險、文化心理風險、人口風險和自然生態風險等六個方面。 社會穩定風險評估的指標可細分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全類事件、群體事件、常見糾紛、社會管理等七個方面。 上述指標體系涵蓋了政治、經濟、文化、生態、社會管理等各個方面,是一個“大穩定”語境下的復雜系統。而當前推行的社會穩定風險評估工作,部分地方把“社會穩定”簡單地理解為“治安穩定”,評估內容集中于影響治安的問題、群體性事件、極端維權行為等,忽視了政治、經濟、文化、生態等方面可能誘發的不穩定因素,人為“收窄”了工作面。部分地方將社會穩定風險評估的目標僅僅定位于眼前“不出事”,工作方法是對重點人群和集體事件“嚴防死守”。這是一種短期的、被動的、防范型的思維,未能從全局、長期視野評判社會穩定問題,更沒有把社會穩定風險評估上升到完善協商機制、暢通利益表達途徑以及創新社會治理方式的高度去認識,人為“壓低”了工作標準。

2、過分關注經濟事項,忽略社會管理風險。中央兩辦印發的《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》中,對評估范圍進行了明確規定,指出“凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項,包括涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業改制、環境影響、社會保障、公益事業等方面的重大工程項目建設、重大政策制定、重大改革措施出臺,以及其他對社會穩定有較大影響的重大決策事項,黨政機關作出決策前都要進行社會穩定風險評估。”該規定將評估范圍明確定位為“重大決策事項”,包括重大工程、重大政策、重大改革、重大決策等四個方面。但調研中發現,目前的社會穩定風險評估工作,主要集中于經濟領域尤其是工程項目建設方面,評估內容主要是項目的可行性、項目對環境的干擾以及拆遷和施工對周邊群眾生活的影響等,忽視了重大決策事項的評估。有些地方設計的風險評估格式化文件中,評估內容表格中直接預設了“涉及資金情況”“經濟社會效益預計”等欄目,調查問卷預設了“是否有必要實施該項目”“您是否認可該項目”等選項,這些格式化文件幾乎是對項目建設“量身訂制”而成。由于對事關廣大老百姓利益的社會管理以及非經濟領域的決策性工作評估缺位,使得由此引發的風險屢屢發生。比如近年來對民辦學校審批時,相關部門憑經驗或習慣辦事,對資質審查不細不嚴,忽視風險評估,出現多起民辦學校違規辦學問題,引發了不穩定事件。再如非法問題,雖然有一些歷史原因,但客觀上確實存在相關職能部門審批不細、把關不嚴、風險意識欠缺的問題。

3、存在形式主義傾向,標簽化現象較為普遍。雖然目前社會穩定風險評估已逐級推行到縣區和鎮街層面,基本實現了工作全覆蓋,但實踐中不同程度地存在形式主義做法。部分單位雖然開展了風險評估工作,但工作人員并不關注“風險”、“化解”等這些實質性問題,而是注重程序性工作要求,著眼做好“資料性”工作,對風險評估工作僅僅貼上一個標簽,填寫了一沓表格,積攢下很多文本資料,但實際上并沒有開展嚴謹、細致的評估過程,更沒有邀請第三方或專業人員參與。許多不同類型的建設項目,評估資料和結論千篇一律,未能反映出個體差異性,有些甚至相互抄襲、一個版本用到底。有些基層單位日常工作未嚴格開展社會穩定風險評估,在年底考核迎檢時突擊補材料,把評估工作打包給一兩個干部集中完成,看起來要素完備,實質上是“集中補課”完成,沒有達到風險評估的目的。

4、工作發展不平衡,冷熱不均現象突出。當前對社會穩定風險評估工作,因立場、態度、利益傾向等不同,不同程度地出現冷熱不均現象:

一是上級熱、下級冷。雖然中央和省市分別下發了關于開展社會穩定風險評估的制度文件,但實踐中發現存在較為明顯的“層級效能衰減”現象。部分地方政府過分強調發展速度、項目規模、GDP總量等,有些考核中對相關部門下達了硬性項目建設任務,每月包抓督辦,對工作進度掛牌公示,使滯后者如坐針氈。這種背景下,部分責任單位尤其是基層鎮街對風險評估消極對待甚至虛予應付,除非有非常嚴重的不穩定事件發生,否則風險評估一般情況下要為項目建設讓路。有些甚至錯誤地認為維穩是公安機關或者政法部門的事,項目建設硬上馬,大拆大建趕進度,出了事交給維穩部門收拾殘局。

二是公共資本熱、民間資本冷。開展風險評估的目的是使發展的步履更穩健一些,嚴格開展社會穩定風險評估可能延緩審批、拖長工期,需付出更多時間和資金成本,可能影響投資效益。目前市場主體中,公共資本由于是各級政府部門組織實施,有較為嚴格的監督制約措施,投資方的政府背景決定了其相對重視社會穩定工作,因而項目實施過程一般能夠按照社會穩定風險評估的要求開展工作,穩評工作能得到較好落實。而近年來大量出現的民間資本運行中,投資方對工程啟動后每一天投入的人力、設備、銀行利息等成本精打細算,分秒必爭趕進度,對風險評估大多不夠熱心,曲意繞行甚至公開抵觸。

三是大項目熱,小項目冷。本次調研重點對項目建設過程中的風險評估進行調查,發現越是公司管理正規、投資規模大、各方普遍關注的大項目,其風險評估則越是重視并做得到位。而一些資金規模小、投資力度不大的小公司、小項目,往往對評估工作不夠重視,對風險心存僥幸,要么不評即建,要么敷衍應付,結果欲速則不達,既影響了工程進度,也給地方穩定添了亂。

四是事后救濟熱、事前防范冷。一些縣區、部門或項目單位,在工程論證、籌備階段不愿投入人力和資金進行風險評估,想方設法簡化這一環節。一旦發生不穩定問題則四處求人救火,請領導出面,請有關部門協調,牽扯了大量管理資源,自己也不計成本往進砸錢,不惜一切代價做好維穩工作,似乎問題逼不到門口就無法緊張起來。

(二)評估方法科學性不足

1、缺乏與理論界的對接。隨著風險社會理念的勃興,國際上有一大批研究風險管理的大師名家,如烏爾里希?貝克、吉登斯、斯科特?拉什等, 我國對社會穩定風險評估工作也進行了廣泛深入研究,較為的包括鄭杭生、宋林飛等一大批專家。目前研究風險治理的學者已遍布法學、政治學、社會學、經濟學等各領域,許多高校和科研機構躋身其間,其論文和專著可稱汗牛充棟。2015年6月9日,對“社會穩定風險評估”詞條百度搜索,檢索到信息106,000條信息,同日在中國知網檢索該詞條,也得到33378條結果,此問題研究呈百家爭鳴、欣欣向榮之勢。但令人遺憾的是理論界的喧囂熱鬧與實務界的懵懂迷茫形成了鮮明反差,出現了理論界隔岸觀火、實務界自以為是的彼此疏離現象。比如理論界雖然提出了一系列學術觀點,許多學者構建了詳細的風險評估指標體系以及具體的權重核算辦法,如肖群鷹、朱正威的風險指數評價系統, 曾永泉的社會風險預警指標體系等。 但部分理論研究與實際脫節,或偏于繁瑣,或機械呆板,看起來花哨實際上很難操作,理論界的研究工作大多淪為曲高和寡的自娛自樂。而實務界在開展社會穩定風險評估工作中也樂于自我摸索,用經驗主義、主觀主義的方法開展評估工作,對學術界的研究并不感興趣,理論成果極少得到充分應用,工作缺乏理論支撐,處于低水平重復建設的狀態。

2、缺乏不同區域間的信息共享和互通。近年來全國各地在社會穩定風險中創造出了許多鮮活工作經驗,但相對于綜治、維穩和社會管理工作,社會穩定風險評估工作溝通交流不多,各地基本處于各自為政、自我探索、自我封閉的狀態。比如對風險評估全國各地的理解相左,工作簡稱也不同,江蘇省簡稱為“穩評”,上海市簡稱為“風評”,工作機構江蘇省設在各級公安機關,上海市設在黨委政法委,有些省市設在黨委辦、政府辦、政府法制辦或發改委,差異非常大。截止目前,中央層面并未制定上下一體的工作規范,也未建成全國性的社會穩定風險評估數據庫,體制、機制殊異,直接影響工作的持續推進和提升。

3、工作缺乏專業性。一是缺少專業人員。目前實施社會穩定風險評估的大多由項目建設方或基層綜治維穩工作人員兼職實施,評估工作大多根據個人經歷、經驗甚至感覺進行純主觀性的評估判斷。部分引入第三方評估的項目,評估報告中出現調查員、評估信息員、評估員等不同稱謂,其表述是否屬于專業職稱,個人資格如何取得,有無上崗證等均缺乏依據,評估人員管理處于各行其是的狀態之中。二是缺少專業機構。目前絕大多數的評估工作堅持誰主管、誰負責、誰實施、誰評估的原則,評估工作由項目建設單位實施,極少有專業機構參與其中。雖然正在逐步推行第三方評估,但第三方評估多是一些工程咨詢公司,經工商局同意后在經營范圍中增加了社會穩定風險評估內容,咨詢公司搖身一變開始承攬社會穩定風險評估業務,此類公司的資質認定、業務管理、權利義務承擔等,行業管理均是空白。這種第三方評估并不必然屬于專業機構評估,更不是專家評估。三是缺少專業標準。由于專業性建設先天不足,目前缺乏統一的評估標準,使得實踐中的社會穩定風險評估基本處于因人而異、自行其是的狀態之中,同一事項不同人員很可能得出不同結論,越是基層越是亂象叢生。在這種情況下,評估者往往是誰給錢就給誰評出相對有利的結論,有些甚至完全被評估費綁架。比如調查中發現某第三方評估公司對一重大項目進行評估中,調查問卷顯示73%的城市居民對拆遷方案不了解,78%的農村村民對拆遷方案不了解,評估人員居然將此狀況評為低風險。

4、關門評估,缺乏說服力。開展社會穩定風險評估,其實就是完善民眾參與決策的訴求表達機制和平衡多方利益關系的協商民主機制,只有建成一個多種信息交流、多方利益博弈的開放系統,才能做出準確研判。但遺憾的是目前的風險評估大多按照一種封閉運行的模式操作。一是不吸納公眾參與。許多重大事項的評估由政策出臺者自己分析、判斷并提出評估意見,既當運動員又當裁判員,極少或根本不傾聽廣大群眾的意見和聲音。許多項目建設過程中的風險評估由基層綜治維穩中心工作人員關在辦公室完成,有些單位的評估工作甚至是少數幾個人空想臆測,根本沒有聽取外界意見;有些雖然設定了征求當地群眾意見的環節,評估過程中有走訪座談、下發調查問卷的程序,但走訪的大多是一些基層干部、學校老師等。有些雖然也有群眾參與,但刻意尋找那些不會有反對意見的特定對象,完全按照工作人員暗示意見填寫。這些評估資料中雖有群眾填寫的《意見反饋表》,但程序運行是一種“暗箱”或者“灰箱”操作,成為一種形式化的宣示,沒有真正反映民意。二是不對外公布結果,陷入神秘主義。按照目前的運行管理辦法,越來越多的基層群眾知曉并參與了有關方面進行的社會穩定風險評估過程。但評估結論只是作為決策依據保存于有關部門或項目建設的工作資料中,基本不對外公布,許多受訪群眾只知道進行過評估,但評估結果是什么常常沒有下文,既不在媒體上刊登、宣布,也未在櫥窗、街面進行公告,官方與群眾之間隔著一層毛玻璃,群眾對評估結論如同霧里看花。三是缺乏民意申辯。目前許多決策尤其是項目建設大多進行了風險評估工作,絕大多數項目被評估為“低風險”,但許多當地群眾對此并不認同,部分群眾對環境保護、征地補償、拆遷安置等意見很大,認為應當評為“中風險”甚至“高風險”,而有關方面堅持得出“低風險”結論。當官方結論與民間認識不一致時,往往官方一言定局,群眾沒有反駁、申訴的途徑,比如垃圾填埋場選址時,經常發生官方與民間的意見抵牾。四是第三方評估無救濟途徑。近年來雖有越來越多的項目引入第三方評估機制,但有些評估意見可能與委托方的觀點不一致,比如把低風險事項評為中風險、高風險事項;或者與涉事的其他第三方也發生了明顯沖突,比如在現代農業觀光園旁邊建設高排放的化工廠,對化工廠項目評為低風險。這種情況下,持不同意見者往往對評估結論沒有救濟途徑,是委托本市的另一家評估公司重新評估,還是提請省上高一級別的評估公司進行復核,目前相關規定不明確,持異議者沒有清晰、有效的救濟路徑。

(三)評估效果不理想

1、對象泛化。部分單位對風險評估擴大理解,出現“凡事必評”的形式主義傾向。比如項目建設中,有些屬于企業內部的設備改造行為,雖然投資額較大,但已經過詳細的行業內可行性論證,廣大職工更是翹首期盼。有些縣區實施的是純粹公益性質的項目,廣大群眾從中受益,不會影響任何一方利益,比如城市綠化、道路硬化、修建健身廣場等。這些項目基本沒有不穩定風險,但相關單位仍然要求進行項目建設的社會穩定風險評估。有些部門對日常工作也組織開展風險評估,甚至把送法下鄉、送農技下鄉等為老百姓辦實事的活動也進行評估,出現了不分職能、事無巨細評風險的泛化傾向。中央提出“應評盡評”,是要求對重大決策、重大政策、重大項目、重大改革等進行風險評估,其基本要求是必須屬于“重大”事項。一些基層單位片面理解,把“應評盡評”變成“凡事必評”,使評估工作一涌而上,出現擴大化、庸俗化傾向。

2、拔高作用。社會穩定風險評估的主要任務是掌握信息、預判風險,為決策提供參考。評估后政策是否繼續出臺、工程建設是否繼續開工等,需地方領導或相關職能部門綜合考量、反復研究后再做決定。因而風險評估在本質上只屬于一種提供決策依據的“參謀”性活動。但實踐中有些地方人為拔高風險評估的意義作用,用評估結論綁架決策的能否出臺和項目的是否實施,使評估成為“決策”性活動。有些干部為了解脫個人責任,人為放大風險,談“險”色變,畏手畏腳,凡評估總會提出數條存在某某風險的意見,并要求上級啟動預警穩控防范程序,不但有事必評,而且有險就停,對不穩定風險出現了過激反應。

3、標準籠統。按照中省要求,社會穩定風險評估的主要內容為“四性”評估,即合法性、合理性、可行性、可控性。實踐中發現在群眾訴求多元化、矛盾沖突復雜化、社會管理精細化的情況下,這樣的“四性”評估顯得粗疏而籠統,已經無法涵蓋日趨錯綜復雜的各類社會風險。特別是“可行性”、“可控性”的分析彈性偏大、主觀性太強,完全可以得出迎合有關方面的傾向性結論。比如某第三方評估報告中,明明發現“部分拆遷戶在補償標準、安置辦法及建設期環境影響方面尚不清楚”的問題,但仍然得出了“項目社會穩定風險在可控范圍”的結論。僅僅依照這“四性”進行判斷,絕大多數的事項尤其是工程建設項目就能得出“合法、合理、可行、可控”的結論,由此忽視了深層次社會矛盾,潛藏下諸多不穩定風險。

4、為項目“背書”。雖然社會穩定風險評估被列為前置程序,但實踐中“先上車、后買票”的現象屢見不鮮。尤其是項目建設過程中,部分項目是當地領導出面招商引資而來,有些可能還是主要領導全力主抓的“一把手”工程,是列入當地經濟發展的重大工程。這種情況下往往一邊上馬開工一邊搞風險評估,甚至項目已經建設才要求補寫風險評估工作資料,事前預警變成了事后補課。尤其是當地的重點項目或領導的主抓項目,風險評估想方設法會評為“低風險”,不可能擋住項目實施的腳步。這種情況下風險評估往往只是一種“宣示”,被迫為項目建設的合理性作“背書”,淪為部分強勢項目的服務生。

5、解決問題乏力。開展社會穩定風險評估的根本目的是化解風險,消除不穩定隱患。但調查中發現普遍存在“重評輕解”問題,許多單位開展社會穩定風險評估工作,不論是制度建設還是工作部署,其重心往往集中于評估對象、評估內容和評估方法,滿足于“評”了,對評出來“怎么辦”往往著力不夠,真正解決問題的化解處置環節虎頭蛇尾。實踐中發現,有些對于評估出來的不穩定風險,采取拖延、綏靖的辦法虛以委蛇,不愿下功夫從根子上解決。一些多部門相關的事項,解決問題時各家自掃門前雪,自求無事,沒有形成聯動機制,工作出現階段化、割裂化、碎片化的問題。由于風險化解環節措施乏力、實效性不強,使得有些項目帶病上馬,帶隱患開工,問題從開始一直延續到結束,一些疑難復雜問題經常陷入束手無策的尷尬境地,封門堵路、群體性、纏訴鬧訪等類型化問題經常重復性發生。

(四)制度建設尚需完善

1、格式繁復,操作性不強。為了推動社會穩定風險工作規范化運行,各地設計出精細復雜的制度體系。但實踐中發現許多制度疊床架屋、形式繁復,運行效果并不佳,制度供給往往超出實際需求。調研中基層普遍反映:目前評估項目不論性質和大小,一律制作評估報告、填寫多種方案和表格,一份評估報告書動輒數十頁甚至上百頁厚,耗費大量人力財力,陷入文犢主義窠臼。雖然文件體系完備,但對一些具體問題往往語焉不詳,比如評估事項哪些屬于“重大”,哪些屬于“非重大”,至今沒有明確界定。而第三方評估費用到底由誰支付無據可依,實踐中有些由項目建設單位支付,有些由項目責任單位支持,還有黨委政法委用維穩經費支付的,操作辦法極不統一。

2、缺乏政策和制度支持。目前對于社會穩定風險評估的操作依據主要為工作層面的內部制度、工作文件和領導講話,缺乏明確的法律授權,在行政改革、簡政放權、依法行政的背景下性明顯不足。十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”,2014年1月8日,國務院常務會議決定“公開國務院各部門全部行政審批事項清單”,公共權力“法無授權不可為”已成為各方共識。但目前在各級公布的“權力清單”中均找不到社會穩定風險評估的出處,其操作過程中的諸多強制性要求無法回應評估單位的質疑。比如部分地方推行的社會穩定保證金制度,雖然按照“一金兩用”辦法在工程項目中收繳了部分保證金,但由于缺少法律制度支持,一些核心問題往往難以解決:一是對于拒絕繳納的,沒有強制的約束措施,使工作缺乏剛性,對已繳款單位也不公平;二是對于違反保證事項者,亦無法進行制裁,維穩辦無權扣押、沒收保證金,只是一種虛張聲勢的威懾;三是在嚴格清理行政收費項目的背景下,這種辦法很可能被詬病為搭車收費或亂收費,直接影響黨委政法委和各級維穩辦的職業聲譽。

3、與簡政放權的行政改革方向相齟齬。十八屆三中全會《決定》要求進一步簡政放權、深化行政審批制度改革,規定市場機制能夠有效調節的經濟活動,一律取消行政審批。國務院印發了《關于嚴格控制新設行政許可的通知》,總理在全國地方政府職能轉變和機構動員大會上明確提出:今后省級原則上不得新設行政審批事項。但推行社會穩定風險評估過程,不論是設為“剛性門檻”,還是列為“前置程序”,均是在重大決策過程和項目建設中增加了一個新的審批環節,項目單位必須多走一個程序、多蓋一個公章。尤其是各級發改委將是否開展風險評估列為工程項目立項的必備條件,客觀上衍化為一種新的行政審批。這種缺乏法律支持的自我授權,容易引起市場主體的質疑,雖然初衷良好,但與中央行政改革、簡政放權的精神似乎相悖而行。近日北京市召開了推進簡政放權工作電視電話會,市長王安順提出北京市下一步將清理與投資項目審批相關的中介服務,并用講故事的方式指責辦理一個軌道交通項目就需要規劃、土地、環評、水評、社會穩定風險評價等諸多前置要件,對風險評估提出了批評。 

4、與依法治國的基本方略相沖突。社會穩定風險評估的思路、模式、工作措施均是十八大以前所建構,當前的指導思想是“穩定壓倒一切”。十八屆三中全會作出深化改革的決定,十八屆四中全在提出推進依法治國的部署,法治思維和法治方式已成為治國理政的基本方法。在推進依法治國的背景下,社會穩定風險評估工作必須進行相應的調整,甚至進行重大調整。但遺憾的是目前思路、模式、工作措施并沒有重新梳理、構架,仍然沿用過去的觀念和方法,與依法治國精神漸生悖離。比如項目征地、搬遷過程中,既有合理訴求者,也有無理取鬧者,而無理取鬧行為往往帶來較大不穩定風險,這種情況下有關方面為了降低風險往往對無理取鬧者妥協,突破法律政策框架使其獲取更多利益,了社會正義。而法院在審判案件時,有些被告方存在明顯過錯,依法應判其敗訴,但被告以上吊、喝藥等方式威脅法院,產生了較大的不穩定風險,法院對這類案件要么拖延不判,要么做工作要求原告方讓步,往往犧牲原告方的利益去消解案件存在的不穩定風險。這種做法與依法治國的精神明顯不符,不利于學法、知法、守法、尊法的社會氛圍形成,降低了司法公信力,使社會穩定風險評估成為法治建設中的阻滯因素,發揮了負能量。

二、對策建議

(一)解決思想認識問題

1、強化風險意識。黨的十八大報告提出要“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。”十八屆四中全會提出:“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”同志指出:“對涉及群眾切身利益的重大決策,要認真進行社會穩定風險評估,充分聽取群眾意見和建議,充分考慮群眾的承受能力,把可能影響群眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前。” 開展社會穩定風險評估工作,不僅僅是黨委、政府或維穩機構的單項工作,而是應對“風險社會”浪潮、推動社會管理創新的一種執政理念。風險評估的目的不僅僅是治安平穩、管理不出事,而是要提升為社會管理的一個子系統,從功能主義向社會建構主義轉變,從應急型、個案型向常態型、全局型轉變,把風險評估納入政治、經濟、文化、社會建設的大視野中去籌劃,尤其要解決好社會公平、利益分配、弱勢保障、司法公正等深層次問題,做好相關制度的“頂層”設計,解決好引發風險的本源性問題。面對“三期”疊加的特殊國情,增強風險意識必須成為各級執政者共識,使風險管理成為整個國家宏觀決策和地方微觀執行的基本指導思想。必須剔除行政命令式的管理思路和權力高壓式的管理辦法,把風險評估作為決策者與民意互動的有效途徑,重視當事人感受和群眾話語權,居安思危,登高思墜,從根本上防范不穩定風險發生。

2、樹立大穩定觀。在穩定問題的研究中,有學者將穩定分為傳統穩定觀和現代穩定觀,指出傳統穩定觀往往強調維持現時態(現狀)的穩定,甚至片面地把社會穩定視為一種靜止不變的穩定狀態。而新穩定觀認為穩定是動態的,是變化發展過程過中的相對穩定狀態,是一種有著局部變化而全局相對不變的大局穩定。 在改革步入深水區以及經濟全球化的背景下,我國應堅持動態穩定觀,追求總體平穩下的相對穩定。社會穩定是不同群體和階層的和諧關系,是經濟社會發展的動態趨勢。開展社會穩定風險評估,必須樹立大穩定的觀念,追求政治、經濟、文化、社會管理的結構性穩定,注重全局性穩定而不是僅僅著眼于治安穩定,注重長期穩定而不僅僅是眼前不出事,工作目標是營造當地經濟社會的總體平衡狀態,而不僅僅是工程項目建設的平穩推進。故必須注重社會管理活動的風險評估,尤其是做好政府重大決策事項的風險評估。對涉及民生民利的重大決策開展社會穩定風險評估工作,使決策行為真正形成與民意的互動,要把社會穩定風險評估作為提升社會治理水平的有效手段,以此推動社會治理的民主化進程。

3、堅持謙抑性原則。謙抑性本來是刑法學研究中的概念,是指適用其他法規有效的情況下不要運用刑法,適用較輕刑法的情況下不要適用較重刑法,其核心思想是刑法具有有限性、被動性、寬容性。社會穩定風險評估作為一項強制性社會管理手段,也應體現出適當的謙抑性。一是防止風險評估擴大化。把風險評估的對象嚴格界定為“重大決策事項”,厘清“重大”的范圍界限,堅決防止把“應評必評”解釋為“凡事必評”。風險評估設置為“剛性門檻”中的“剛性”,主要體現為程序中的必須前置,而不是不加區別的簡單“一刀切”,必須杜絕不區分內容、隨意擴大工作對象的評估泛化現象,防止評估庸俗化。二是不宜過分拔高社會穩定風險評估的作用。風險評估的目的僅僅是提前發現風險隱患,提醒有關方面提早采取防范措施,不能對評估行為無限放大,哪怕設定為一票否決,也只能有限行使。如果風險評估太強勢,左右了一個地區的決策與發展,將偏離工作初衷。三是不要對風險過激反應。要正確認識風險隱患,以理性寬容的態度允許風險適度存在,防止談險色變、逢險必停。正如同志指出的:“搞改革,現有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破,不可能都是四平八穩,沒有任何風險。只要經過了充分論證和評估,只要是符合實際、必須做的,該干的還是要大膽干。” 

4、找準穩評與發展的契合點。解決社會穩定風險評估機制的價值取向問題。社會穩定風險評估工作完全可以成為一項具有積極促進意義的治理創新機制:它是一個科學地識別各種風險源、并從源頭上主動化解矛盾和消除沖突的機制;它是一個推動重大決策得以順利實施、注重全過程的風險治理的保障性機制。 開展社會穩定風險評估不是阻撓項目的實施,更不是為經濟發展設置障礙,根本目的是提前化解社會矛盾,推進經濟社會協調、持續發展。故開展社會穩定風險評估工作的根本職責,是找到風險評估與經濟發展的契合點,提前化解影響經濟社會發展的各類隱患矛盾,使重大決策更具科學性、可行性,使項目建設更好更快實施,最終實現一個地區的發展進程成本更小、速度更快、效果更好。開展社會穩定風險評估的“成就”不在于暫緩、叫停了多少項目,而是通過預警風險化解矛盾促成了多少事項,評估工作必須成為服務發展的“推力”,而決不能異化為延緩進程的“阻力”,其真正價值在于推動經濟社會發展。

(二)強化機制制度建設

1、優化頂層設計。黨的十八大和十八屆四中全會對社會穩定風險評估的表述雖略有差異,但均說明風險評估工作已進入決策層的綱領性文件之中,已經列入治國安邦的重大問題,加強頂層設計成為迫切需要,也提供了政策支持。當前應重點解決以下問題:一是理順維穩工作體制。目前中央維穩辦設在公安部,省級及以下有些設在公安廳(局),有些設在黨委政法委。比如江蘇省各級維穩辦就設在公安機關,而上海市則設在政法委。綜合考量后建議統一歸口公安機關負責實施,原因是風險管理的主體是各級政府,參與社會穩定風險評估的重點單位如發改委、住建局、規劃局、民政局、公安局、信訪局等均為政府部門,由黨委政法委開展維穩及風險評估,經常出現“以黨代政”之齟齬。而由政府領導推動特別是公安機關組織實施維穩工作及社會穩定風險評估工作,具有力量調配、資源保障、工作網絡、人員構成等方面的優勢。如江蘇省風險評估信息化建設快速推進,主要原因是依托了公安內網平臺,整合了戶籍管理、流動人口、重點人群等數據庫方得完成。二是明確對風險評估的法定授權。目前社會穩定風險評估工作的軟肋是缺乏法律授權,使“剛性門檻”不同程度地存在一些爭議。特別是在本屆政府強力推進行政審批權瘦身的背景下,社會穩定風險評估必須取得人大或國務院部委的明示授權,盡快擺脫自我授權的尷尬。建議由國家對社會穩定風險評估進行行政許可或其他形式的授權,將其列入政府權力清單,使評估工作有據可依。三是整合部門合力。目前參與社會穩定風險評估的重點部門包括發改、規劃、住建、國土、交通、工商、教育等,雖然各地按照塊塊管理的格局不斷施壓推動此項工作,但除國家發改委2012年出臺過《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》外,中央其他部委相關規定至今闕如,由于條條管理中主管單位“按兵不動”,地方政府經常陷入“推而不動”的尷尬之中。建議中央做好相關部委的制度統攬工作,對社會穩定風險評估提出本系統工作要求,真正形成條塊結合的工作格局。為了避免審批過多過濫現象,也可對目前存在的穩評、環評、安評等進行整合,實行“一攬子評估”方法,用一份報告解決有問題。四是制定國家層面的社會穩定風險評估細則。近年來各地社會穩定風險評估工作存在明顯的參差不齊和忽冷忽熱現象,根本原因是國家層面缺乏統一規范,工作依賴于地方領導的執政態度甚至個人魅力,極難穩定持久發展。比如四川遂寧是全國開展社會穩定風險評估的地方,2005年到2011年六年時間內,全國16個省級部門和28個省市自治區的406個市縣派干部來遂寧學習考察。 但目前似乎風光不再,在遂寧新聞網(內掛了“遂寧政法專題報道”窗口)進行搜索,2013年1月1日至2015年5月30日,新聞標題中 “社會穩定風險評估”字樣的報道僅僅出現了一條,工作熱度已明顯下降。建議制定全國適用的社會穩定風險評估實施細則和工作標準,統一運行機制,明確受理、評估、化解以及責任查究的具體辦法,使社會穩定風險評估的各流程得到制度支持。只有加強頂層設計,完善制度機制建設,才能防止出現“遂寧現象”,工作才可持續發展。

2、完善工作制度。十八屆四中全會將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定共同列為重大行政決策的必經程序,必須從以下方面為風險評估提供制度保障:一是健全依法決策制度。雖然風險評估擢升為依法決策的必備環節,但實踐中部分領導大會講依法決策,會下拍腦袋決定,違法決策、專斷決策、隨意決策屢見不鮮,目前重大決策引發不穩定風險的主要原因是未能堅持依法決策。提高全社會的風險預警能力,關鍵是推動科學決策、民主決策、依法決策,通過扎緊制度的籬笆,從源頭上減少不穩定風險。二是優化評估管理制度。各地目前已建立了相對完善的風險評估制度體系,但應力求簡潔、實用,防止陷入繁瑣哲學,更要防止資料造假和突擊補課這些制度漏洞發生。建議減省制度供給,減化程序性操作環節,尤其是細化分類評估、分類管理的辦法,對重點評估要求的工作資料合理瘦身,力求易于操作,對簡易程序更須刪繁就簡,使其真正簡便易行。同時要推行評估公開制度,實行陽光評估,使評估過程吸納各方參與,根據事項性質將評估結果適度公開,保障外界的監督權、知情權。三是落實責任追究制度。嚴格問責是推進社會穩定風險評估的有效措施,但目前對于工程項目單位的追究缺乏操作依據,對黨政干部的追究必須由紀檢監察部門實施,各級維穩辦并不享此權力。建議嚴格落實十八屆四中全會“建立健全重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”的要求,使“剛性門檻”輔之以“剛性查究”,通過實行決策績效評估、建立決策案卷制度、完善決策過錯認定標準等,推動風險評估責任追究落到實處。

3、引入區域性評估平臺。現階段將所有評估事項統一交由第三方評估公司并不現實,原因是其無力包攬,亦無必要。為改變既當運動員又當裁判員的不合理狀況,建議設立區域化評估平臺,以縣區為單位,每縣區各設立一個評估中心,縣區評估中心作以下定位:(1)機構性質:社會中介組織,由民政局監管、維穩辦指導;(2)評估對象:承接第三方評估公司受理之外的、原先由職能部門、建設單位和鎮街綜治維穩中心實施的“次重點”評估事項;(3)運行方式:采用市場運作、政府購買服務的方式集中開展評估:(4)工作程序:相對于第三方評估公司的重點評估,宜采取相對簡易的方式。通過設立縣區評估中心,逐步承接第三方評估公司受理之外的其他評估事項,把項目單位剝離出來,使職能部門和基層鎮街的綜治維穩干部解脫出來,使評估工作專職化,確保評估結論客觀中立。

(三)創新工作方法

1、引入科學的理論體系。近年來學術界對社會風險問題進行了深入研究,許多理論對社會穩定風險評估具有積極的指導、借鑒意義。比如社會學的社群分析、經濟學的成本博弈、心理學的情緒控制等,以及系統論、控制論的具體方法等,學術界也提出統計模型、因子系統、矩陣分析等許多科學的評估方法,這些都可成為風險評估的理論淵源。近年來各地雖然積累了一些經驗,但不能徘徊在“土生土長”的低端層次,只有科學的理論作支撐,才能推進該項工作不斷創新、深化。要走出主觀主義、經驗主義窠臼,制定科學、合理的評估標準,建立清晰、完善、可操作的指標體系,盡快找到理論與實踐的契合點。

2、積極推進信息化建設。目前多地社會穩定風險評估工作仍處于紙質文件審批、紙質檔案管理的傳統階段,沒有將信息化手段與穩評工作對接起來,缺乏技術平臺,工作量大但效率較低,專業性、科學性相對不足。筆者曾調研江蘇省南通市,該市社會穩定風險評估工作的特色是信息化建設,市縣兩級全部安裝了專業軟件,建成了全覆蓋的工作網絡,運用網絡技術開展社會穩定風險的評估、管理、統計、監督和責任查究工作,減少了重復勞動,節省了人力成本,也便于領導層決策管理。建議逐步推廣此類系統,提高風險評估的信息化水平,由點及面,分期推進:近期目標以1-2年為期,先在市級進行試點,探索具體工作經驗;中期目標以2-3年為期,在縣區和重點市級部門推開;遠期目標以3-5年為期,可進一步推廣到鎮街層面,建成上下貫通的三級網絡管理平臺,用信息化推動工作發展提升。

3、提升風險化解能力。開展社會穩定風險評估的根本目的是防范、消解未知或已知的風險,限度地做好風險化解。深入推進社會穩定風險評估工作,決不能為評估而評估,必須評、解并重,最終落腳于化解風險、解決問題。結合當前工作,應從以下方面著手:一是評估責任與化解責任相分隔。目前風險評估實行誰評估、誰化解,不少基層單位將社會穩定風險評估工作直接“打包”給鎮街綜治維穩中心,使得綜治干部經常陷入二難選擇的尷尬之中:不評出風險,以后項目實施中發生風險自己可能面臨失職之責;而如果評出不穩定風險,鎮街領導一般責令綜治干部予以化解,評的越多給自己惹的事越多,深不得淺不得,基層干部無所適從。這種自評自解方式使得一些評估單位故意壓低風險等級,部分評估人員為減少麻煩故意隱匿風險。建議實行評估、化解“雙軌”管理辦法:評估方只負責客觀評估風險,責任單位按分工承擔化解責任,使“評估”與“化解”雙輪推動,落實化解責任,藉此解決“惹事者不管事”問題發生。二是將風險評估與各種應急機制結合起來。我國《突發事件應對法》第五條規定:“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發事件風險評估體系,對可能發生的突發事件進行綜合性評估,減少重大突發事件的發生,限度地減輕重大突發事件的影響。”近年來各級政府及其職能部門大多成立了各種內容的應急領導小組,制定了詳細的應急管理預案。這些應急管理機制的框架大多分為信息收集機制、風險預報機制、管理決策機制、協調疏導機制和跟蹤機制五個環節, 其思路和方法與當前各地推行的社會穩定風險評估五步法或六步法一脈相承,應急管理的黃色、橙色、紅色標識法嵌合了風險評估低風險、中風險、高風險的等級劃分,二者具有很高的同質性。建議用風險評估機制“激活”應急管理機制,改變風險化解束手無策、應急預案閑置睡覺的狀況,以此整合各方風險化解資源,提高全社會的應急預警能力。三是引入動態評估法。改變“一評定終身”的模式,隨時評估、化解新的風險點,使工作處于“評估—化解—再評估—再化解”的動態軌跡之中。尤其是必須加大對風險化解工作的考核權重,弱化程序性、資料性分值,用考核指揮棒把基層單位重心引導至風險化解方面,真正體現出風險評估的價值所在。

4、加強評估人員隊伍建設。一是優化專家庫建設。所謂專家,《現代漢語詞典》解釋是“對某一門學問有專門研究的人;擅長某項技術的人”。專家不是一般技術人員,更不是普通工作人員,不能泛化專家的稱謂。建議嚴格標準,突出專業能力,縣級取消專家庫,市級入庫專家確定30-50之間為宜。也可放寬視野,在省內外聘請部分專家入庫。專家庫的主要作用是對重大、疑難、復雜的事項提供評估意見,或組成專家組對評估異議進行復核鑒定,以此提高評估的專業性和性。二是規范評估隊伍管理。目前各單位的評估人員亂象橫生,評估人員包括項目經理、施工員、鎮街綜治維穩中心主任、單位紀檢組長、辦公室主任,甚至包括一些實習大學生、臨時借調人員等,似乎沒有任何門檻和資格限制,人人都可從事社會穩定風險評估工作。在現階段第三方評估尚在建設、自我評估仍大量存在的情況下,亟需加強一線評估人員的統一管理。建議按照橫向區域關系或縱向隸屬結構,在縣區、部門各建立一支專、兼職評估隊伍,規定任職標準和上崗程序,明確權力義務,推動基層評估人員的規范化管理。三是加強評估人員的技能培訓。雖然市縣兩級近年來開展了多項社會穩定風險評估培訓活動,但內容大多是一些動態性的工作部署,授課人員基本是上級主管部門負責人,尚未在高等院校、科研機構等引入專家教學隊伍,專業性不強,工作視野不開闊。提升社會穩定風險評估工作的水平,必須加強評估工作的專業化培訓,對基層人員的培訓應邀請高等院校、科研專家等進行。也可嘗試建立實務部門與省市高校的聯合機制,常態化開展業務培訓。

(四)規范第三方評估工作

第三方評估是社會穩定風險評估的必然方向,理論界給予好評,實務界也充滿期待,在前期探索的基礎上,必須推動該項工作規范化發展。

1、細化資質管理。首先要規范評估公司的資質認定。建議由省、市工商部門(由省級工商部門)統一標準,確認第三方評估公司的業務資質,在經營范圍中明示開展社會穩定風險評估的項目內容,防止自我授權和超范圍經營。對取得資質的公司應加強監管,按照公司法的相關規定,實行年度審核制度,相關情況及時向社會公告。其次要規范評估人員資格管理。對評估人員應建立專業的資格管理系統,建議設立評估師、助理評估師、評估員、助理評估員、評估調查員、評估信息員等管理序列,由勞動人事部門統一制作、授發上崗證和資格證書,明確業務培訓、業績考核、職稱晉升等工作程序,用專業化、行業化的辦法管理評估員隊伍。

2、制定技術標準。目前第三方評估不同公司的評估方法、評估標準、評估結論包括評估報告的寫法參差不齊、彼此相異。近年來我國各級質量技術監督部門正在積極推進社會管理事項的技術標準制定,建議各級維穩辦和質量技術監督部門聯手,統一制定第三方評估工作技術守則,使第三方評估逐步標準化。作為提供社會技術的中介組織,第三方評估公司應成立行業協會,加強行業自律。目前民政部規定30家以上社團組織方能成立行業協會,市一級條件尚不具備的情況下,建議以省為單元成立第三方評估公司協會,制定行業章程及工作標準,推動第三方評估自我規范

3、明確權責和救濟途徑。第三方評估公司與各級維穩辦完全脫鉤,其評估活動系市場行為,亦應按市場運作的辦法管理其評估行為,基本原則是權責相一。評估公司在獲取評估費收益的同時,對評估失當行為相應擔責,比如評估過程不細不實、評估結論明顯偏差的處以罰款、取消個人評估資格、降低公司資質等級、停止公司評估業務等,讓其評估活動承擔一定的質量風險。同時應規定評估異議的救濟途徑,如果委托方或第三方對評估結論不服,可向上一級評估公司提出復核、復議申請,建議借鑒仲裁程序,設立風險評估專家委員會,由專家組提出意見,對評估異議進行救濟。

4、統一收費標準。一是確定合理的收費標準。評估費用不宜太高太低,使得評估公司既有一定的利潤空間,又帶有若干公益性質,既不能出現暴利現象,也要防止相互之間壓低收費標準惡性競爭。建議評估公司的利潤空間可定為評估成本的一倍為限。二是適當控制評估公司的數量。按照本地風險評估數量的多少核算出業務市值,按照一倍獲利率推算出利潤空間,然后合理確定評估公司的數量。既不能數量太小使之形成壟斷,又不能數量太多使其惡性競爭無錢可賺,要保證第三方評估具有一定的積極性和業務提升空間。三是理順評估費支付方式。目前適用的誰委托評估誰支付評估費的辦法弊端頗多,建議采用政府購買服務的方式由地方財政統一支付評估費。這種模式可使評估公司真正中立起來,便于評估工作真正走向專業化。

5、引入律師參與第三方評估。對重大項目可由工程咨詢公司開展第三方評估,對社會管理類的重大決策活動,建議引入律師參與評估活動,亦可由具備相應資質的律師事務所開展第三方評估。這種模式具有以下優勢:一是人員優勢。建設工程類咨詢公司開展第三方評估,其評估人員大多為工程建筑類的工程師,擅長于分析、解決技術性問題,對于社會性問題往往經驗不足、認知淺顯。而律師長期從事法律和社會服務工作,具有豐富的社會工作經驗,對各類社會矛盾認知相對廣泛而深刻,其知識背景和工作性質往往更能在社會穩定風險評估中找到契合點;二是效果優勢。工程咨詢公司開展評估工作,往往對風險化解認識不深,提出的化解措施經常是“加強宣傳、依法辦理、落實責任”等泛泛之論。而律師則能抓住風險生成以及預防化解的關鍵點,擅長運用法治思維和法治方式解決相關問題,能直接參與并有效引導社會矛盾化解工作,處置風險的能力明顯高于工程咨詢類的評估公司。三是范圍優勢。社會穩定風險評估的主要對象是重大決策活動,建設咨詢公司往往只能做工程項目類的評估,對政府的重大決策事項不能也無力評估。而律師隊伍中有多人擔任各級政府的決策咨詢專家或行政執法部門的法律顧問,直接參與重大決策的前期論證和地方法規的調研出臺,完全有能力和條件參與重大決策事項的社會穩定風險評估。建議充分發揮律師職業優勢參與社會穩定風險評估,各縣區篩選1-2家能力強、執業聲譽高的律師事務所作為第三方開展社會穩定風險評估工作,與工程類咨詢公司相互補充,咨詢公司重點做好建設項目評估,律師事務所重點做好重大決策評估,實現“錯位”經營。各市遴選10-15名左右的律師進入風險評估專家庫,參與各類社會穩定風險評估工作。建議特別重大的決策事項或工程項目,應由律師進行“法治風險”評估。在風險預警化解過程中,鼓勵律師參與,通過開展普法宣傳、參與訴訟代理、提供法律援助等手段,用法治方式解決相關問題。

6、建立區域性評估平臺。目前多地將重大事項交由第三方評估公司實施,對于大量的一般性事項全部交由第三方評估公司并不現實,原因是其無力包攬,管理成本亦太高昂。建議設立區域化評估平臺,以縣區為單位,每縣區設立一個評估中心,該評估中心作以下定位:(1)機構性質:社會中介組織,由民政局監管、維穩辦指導;(2)評估對象:承接第三方評估公司受理之外的、原先由職能部門、建設單位和鎮街綜治維穩中心實施的“次重點”評估事項;(3)運行方式:采用市場運作、政府購買服務的方式集中開展評估:(4)工作程序:相對于第三方評估公司的重點評估,宜采取相對簡易的“速裁”方式。通過設立縣區評估中心,逐步承接第三方評估公司受理之外的其他評估事項,把項目單位剝離出來,使職能部門和基層鎮街綜治維穩干部解脫出來,改變基層干部既當運動員又當裁判員的不合理狀況,使評估工作專職化,確保評估結論客觀中立。

(五)嘗試風險評估地方立法

美國是危機管理較為先進的國家,在近一百年的發展進程中,其在危機管理方面遵循的基本理念是:出現一種危機,出臺一部法案政策,同時由一個主要的聯邦機構負責管理。先后公布一百多部法律應對各類風險。 相對而言,我國的風險立法較為滯后,目前工作仍主要依賴政策文件推動。在推進依法治國的新背景下,必須找到風險評估的法律淵源,穩評必須得到法律授權。各地的社會穩定風險評估工作大多起步于2007年前后,目前情勢與2007年已有較大變更,不可再刻舟求劍式地按照舊思路、舊模式去推動工作。必須用法治標準對過去的制度進行重新審查、清理,使其符合法治精神和要求。正如有學者指出的,應努力“提升風險評估程序的法律地位,將重大決策社會穩定風險評估從“必經程序”提升為“法定程序”。 全國人大已授予了設區的市的地方立法權,雖然其范圍限定于“城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項”但社會穩定風險評估與上述事項密切關聯,應屬立法范圍。建議試行社會穩定風險評估地方立法,出臺地方《社會穩定風險評估工作條例》,以法規形式明確評估對象、參與主體、評估方法、結果應用、權責關系等問題,使風險評估真正走上法治軌道。 


關鍵詞: 社會穩定風險評估   問題   對策     

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